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Il riparto di responsabilità tra Comune e Asl nelle ipotesi di danni provocati da animali randagi

pubblicato 20 mar 2012, 04:12 da Emilio Curci   [ aggiornato in data 24 mag 2012, 10:35 ]

Il presente approfondimento trae spunto da una recente sentenza resa dal Tribunale di Bari - Sez. dist. di Monopoli la cui massima viene riportata in calce alla pagina che si è occupata di individuare i corretti criteri di imputazione della responsabilità tra Comune e ASL nei casi di danni provocati a terzi da animali randagi.

La vicenda esaminata dal Tribunale riguarda un’azione introdotta nei confronti di un Comune e di una ASL da parte del proprietario di un cane, onde ottenere il risarcimento del danno patito, a seguito della morte del proprio animale, provocata da un’aggressione di cani randagi. 

Introdotto il giudizio, in primo grado, il Giudice di Pace aveva accolto la domanda condannando l’Ente municipale e la ASL in solido tra loro al risarcimento del danno mentre, in secondo grado, il Tribunale, in funzione di giudice di appello, ha ritenuto responsabile la sola Azienda sanitaria e non il Comune.

La sentenza in oggetto si occupa, dunque, del tema del risarcimento dei danni causati dal randagismo ed in particolare del riparto di responsabilità tra Comune e Azienda Sanitaria Locale in relazione alle loro specifiche competenze previste dalla legge.

Pertanto, prima di entrare nel merito della decisione commentata è necessario ripercorrere, seppur brevemente gli orientamenti giurisprudenziali in materia, peraltro, spesso anche non conformi tra loro.

A tale proposito va subito detto che, per giungere a sostenere la responsabilità della pubblica amministrazione, se da un lato è necessario applicare il disposto di cui all’art. 2043 c.c. (c.d. responsabilità aquiliana) secondo il principio del neminem laedere, dall’altro, al fine di imputare alla P.A. l’antigiuridicità della relativa condotta è, comunque, necessaria la sussistenza, in capo ad essa, del presupposto della colpa.

Il principio del neminem laedere, non può essere, infatti, interpretato come un obbligo generico e senza condizioni, essendo piuttosto, necessario porre a carico del soggetto un vero e proprio obbligo legale di impedire l’evento e, dunque, deve essere necessariamente sussistente una norma di legge che preveda specificamente tale obbligo.

A tale proposito la sentenza n. 40618 del 19.10.2004 della III sezione della Corte di Cassazione penale ha affermato che, secondo il principio di responsabilità penale personale, la condizione di "garante" rispetto a un bene da tutelare presuppone, in capo al soggetto, il potere giuridico di impedire la lesione del bene, ovvero quell'evento (reato) evocato dal capoverso dell'art. 40 c.p. Quando questa norma precisa che "non impedire un evento, che si ha l'obbligo giuridico di impedire, equivale a cagionarlo" fonda, infatti, la responsabilità penale dell'omittente non solo sull'obbligo, ma anche sul connesso potere giuridico di questi di impedire l'evento.

Responsabilizzare, dunque, un soggetto per non aver impedito un evento, anche quando egli non aveva alcun potere giuridico (oltre che materiale) per impedirlo, significherebbe, violare palesemente il principio di cui all'art. 27 della Costituzione.

Premesse tali considerazioni, delle ipotesi di danno provocato da animali randagi (e, dunque, non riconducibili sotto il profilo della proprietà ad alcun soggetto privato) si sono occupati numerosi precedenti giurisprudenziali secondo i quali, nel caso di danni subiti da un cittadino, a seguito dell’aggressione di un randagio, deve prevalentemente ritenersi sussistente la responsabilità solidale dell’ente locale nel cui territorio si è verificato il fatto dannoso con la ASL competente (cfr. Cass. Civ., Sez.III, 20 luglio 2002 n.10638, Giudice di Pace di Pozzuoli, 28 giugno 2004, Giudice di Pace di Manduria, 22 ottobre 2003 n. 478).

Un’importante eccezione a tale orientamento viene, invece, elaborata dalla sentenza n° 27001 del 07.12.2005 emessa dalla IIIa sezione civile della Corte di Cassazione.

In tal caso, infatti, la Suprema Corte ha escluso la responsabilità del Comune, ponendola invece in capo all’AUSL, sia in quelle ipotesi in cui vi sia stata un’effettiva e diretta aggressione da parte del randagio, sia nel caso in cui i danni siano stati occasionati, quale conseguenza diretta ed immediata, dell’azione compiuta dalla vittima a causa del timore di essere aggredita dall’animale.


La portata innovativa di tale ultima sentenza è, dunque, costituita dalla capacità di affermare, per un verso, il difetto di legittimazione passiva degli enti locali rispetto a giudizi civili di risarcimento danni intrapresi per danni subiti da animali che vagano liberi, avendo perso, per i motivi più svariati, un originario detentore, e, dall’altro, l’esclusione della configurabilità della responsabilità dell’ente locale, ex art. 2043 c.c., per omessa vigilanza e controllo del fenomeno del randagismo, ovverosia per non aver eliminato, con opportuni provvedimenti e/o cautele, il potenziale pericolo rappresentato dai randagi.

Non solo, ma la stessa sentenza ha altresì motivato la sussistenza del difetto di legittimazione passiva dei comuni, affermando che le AUSL sono dotate di autonomia amministrativa, con legittimazione sostanziale e processuale, nonché inserite nell’organizzazione sanitaria regionale e nazionale e, pertanto, devono essere considerate soggetti giuridici autonomi rispetto agli enti locali, con la conseguenza che, per un verso, non è legittimamente possibile far ricadere sull’ente locale il giudizio di imputazione dei danni subiti dal soggetto aggredito da un randagio, e, per altro verso, nei giudizi di risarcimento danni intrapresi nei confronti degli enti locali, va dichiarato il difetto di legittimazione passiva degli stessi.

Ciononostante, con ultimo e più recente provvedimento (17528 del 23.08.2011 – III sez. civile) sempre la Corte di Cassazione torna a modificare il proprio orientamento sostenendo il concorso di responsabilità tra ASL e Comune, affermando il seguente principio di diritto: “i compiti di organizzazione, prevenzione e controllo (anche) dei cani vaganti (siano essi “tatuati, e cioè scomparsi o smarriti dai proprietari, ovvero “non tatuati”) spettano (pure) ai Comuni (…) tenuti anch’essi, in correlazione con gli altri soggetti pubblici (e non) indicati dalla legge, ad adottare concrete iniziative e assumere provvedimenti volti ad evitare che animali randagi possano arrecare danno alle persone nel territorio di competenza”.

Per risolvere correttamente la questione si pone, dunque, il problema della corretta individuazione dei soggetti tenuti, per legge, alla prevenzione ed al controllo del fenomeno del randagismo, nei confronti dei quali la parte danneggiata può legittimamente avanzare le proprie pretese risarcitorie secondo i canoni della responsabilità da fatto illecito o aquiliana.

La sentenza in esame, proprio prendendo spunto dalla giurisprudenza sopra citata, aggiunge un ulteriore ed importante elemento, affermando che la questione deve essere affrontata esaminando anche la disciplina regionale in materia di randagismo.

A tale proposito il Tribunale di Bari – sez. distaccata di Monopoli cita innanzitutto la legge n. 281/1991, “legge quadro in materia di animali di affezione e prevenzione del randagismo” che demanda alle Regioni l’adozione di programmi per la prevenzione ed il controllo del fenomeno e, dunque, soltanto attraverso l’esame delle normative regionali è possibile individuare i soggetti responsabilii per il loro comportamento omissivo.

La Regione Puglia ha disciplinato la materia con legge regionale n. 12/1995 che ripartisce i compiti di tutela e vigilanza all’ente comunale e alla ASL.

Alla stregua di tali norme, prosegue il provvedimento esaminato, “è evidente che la tutela del randagismo non gravi solo sulla ASL ovvero solo sul Comune, poiché i relativi compiti sono specificatamente distribuiti tra i due enti, i quali sono titolari di competenze che si completano tra loro”.

Afferma ancora la sentenza oggetto di commento che “l’attività materiale di controllo sul fenomeno del randagismo è posta a carico della ASL, la quale, come visto è individuato come ente strumentale per l’esercizio delle funzioni di vigilanza in materia che, in via programmatica, condivide con il Comune, tanto che ad essa spetta la tenuta dell’anagrafe dei cani randagi e provvede anche al loro recupero sul territorio” e che “il Comune è tenuto a costruire e mantenere sia i canili sanitari che i rifugi di cani, strutture essenziali nella gestione del fenomeno del randagismo”.

Ciò premesso ed in riferimento alla suddivisione dei compiti nel caso che ci occupa, si può dunque, affermare che, ai sensi della normativa regionale della Puglia, sono posti a carico della ASL compiti di recupero dei cani randagi, mentre a carico del Comune la costruzione ed il mantenimento di canili sanitari in cui i randagi devono essere ricoverati.

Nel caso in esame la sentenza, pertanto, risolve il problema della ripartizione di responsabilità, dopo aver accertato che, al momento dell’aggressione subita dal cane dell’attore il Comune convenuto, sebbene fosse sprovvisto di canile sanitario, all’epoca dei fatti, si avvaleva, comunque, di strutture convenzionate per il ricovero dei cani.

Sotto tale profilo, dunque, il Comune aveva pienamente adempiuto il proprio onere (costruzione e mantenimento di canili seppur attraverso l’affidamento a terzi di tali servizi), mentre la ASL non aveva correttamente adempiuto il proprio obbligo di controllo e vigilanza sul territorio per la prevenzione del randagismo.

Ciò premesso, il Tribunale, in funzione di giudice di appello, riformando integralmente la sentenza di primo grado resa dal Giudice di Pace (che aveva, invece, sostenuto la responsabilità solidale tra ASL e Comune), giunge ad affermare la totale assenza di responsabilità dell’Ente territoriale facendola permanere soltanto a carico dell’Azienda Sanitaria Locale.

La pronuncia, pertanto, pur inserendosi in un dibattito giurisprudenziale ancora aperto, arriva, dunque, a nuove ed equilibrate conclusioni non soltanto attraverso il “solito” riferimento al principio della responsabilità aquiliana della Pubblica Amministrazione, ma soprattutto attraverso un attento esame delle differenti competenze affidate dalla normativa regionale vigente agli enti territoriali in questione (Comune e ASL) individuando correttamente, in quello inadempiente rispetto ai propri obblighi, il soggetto passivo della pretesa risarcitoria.

Testo della massima 

Tribunale Bari - Sez. Dist. Monopoli, 22 novembre 2011 - Est. De Palma.

In tema di danni causati da cani randagi, per l’individuazione del soggetto pubblico responsabile (Comune ovvero Asl) si deve avere riguardo alla normativa regionale che disciplina la prevenzione del fenomeno del randagismo e stabilire conseguentemente su quali organi pubblici gravino le funzioni in questione e comunque come tali funzioni vengono ripartite. Una volta stabiliti, in applicazione della disciplina regionale vigente, i rispettivi compiti, è possibile, tenendo presente il caso concreto, verificare la sussistenza di comportamenti commissivi o omissivi colposi di uno o dell’altro ente ovvero di entrambi, nei limiti delle rispettive competenze
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