La dematerializzazione dei documenti cartacei e la disciplina dei documenti digitali

Il diffondersi delle tecnologie informatiche e la rapida diffusione di strumenti tecnologici, a differenza del passato, oggi consente una rapida e sicura operazione di "dematerializzazione" dei documenti ed ossia una progressiva sostituzione degli originali cartacei (c.d. formato "analogico") con una corrispondente versione elettronica (c.d. formato digitale).

E' evidente che un simile processo determina, a fronte di un certo investimento in termini di tempo e capitale un innegabile vantaggio non solo in termini di spazi di archiviazione, ma anche e soprattutto in termini di rapidità e facilità di accesso ai documenti archiviati.

E' bene però chiarire quale sia il valore legale di tali documenti e soprattutto quali caratteristiche devono avere quelli digitali affinchè siano perfettamente equiparati alla loro corrispondente versione analogica.

La normativa che regolamenta la materia è essenzialmente costituita, oltre che dalle norme base del Codice Civile in tema di documenti, dal Codice dell'Amministrazione digitale ed ossia il Dlgs. 82/2005, più noto con l'acronimo di CAD ed in particolare dagli articoli 22 e seguenti.

L'art. 22 intitolato "copie informatiche di documenti analogici" prevede che i documenti informatici contenenti copia di atti pubblici, scritture private e documenti in genere, compresi gli atti e documenti amministrativi di ogni tipo formati in origine su supporto analogico, spediti o rilasciati dai depositari pubblici autorizzati e dai pubblici ufficiali, hanno piena efficacia, ai sensi degli articoli 2714 e 2715 del codice civile, se ad essi è apposta o associata, da parte di colui che li spedisce o rilascia, una firma digitale o altra firma elettronica qualificata. La loro esibizione e produzione sostituisce quella dell'originale".

Dunque la copia informatica di atti pubblici è perfettamente equiparabile a quella cartacea purchè su di essa sia apposta la firma digitale di chi sottoscrive il documento.

Prosegue, quindi, il comma 2 stabilendo che Le copie per immagine su supporto informatico di documenti originali formati in origine su supporto analogico (e, dunque, le scansioni effettuate con appositi dispositivi di acquisizione tipo gli scanner) hanno la stessa efficacia probatoria degli originali da cui sono estratte, se la loro conformità è attestata da un notaio o da altro pubblico ufficiale a ciò autorizzato, con dichiarazione allegata al documento informatico e asseverata secondo le regole tecniche stabilite ai sensi dell' articolo 71 

Dunque anche la copia di un originale cartaceo sottoscritto acquisita con uno scanner ha lo stesso valore probatorio (es: può essere esibita in un giudizio) della corrispondente copia cartacea purchè la sua conformità sia attestata da un pubblico ufficiale.

Allo stesso modo, prosegue il comma 3: Le copie per immagine su supporto informatico di documenti originali formati in origine su supporto analogico nel rispetto delle regole tecniche di cui all' articolo 71 hanno la stessa efficacia probatoria degli originali da cui sono tratte se la loro conformità all'originale non è espressamente disconosciuta.

Il successivo comma 4 dispone che Le copie formate ai sensi dei commi 1 , 2 e 3 sostituiscono ad ogni effetto di legge gli originali formati in origine su supporto analogico, e sono idonee ad assolvere gli obblighi di conservazione previsti dalla legge, salvo quanto stabilito dal comma 5 .

Dunque, salvo casi particolari previsti dalla legge, come di seguito meglio precisato, la conservazione di documenti in versione digitale può essere validamente effettuata in sostituzione di quella cartacea.

Il successivo comma 5, infatti prevede che con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri possono essere individuate particolari tipologie di documenti analogici originali unici per le quali, in ragione di esigenze di natura pubblicistica, permane l'obbligo della conservazione dell'originale analogico oppure, in caso di conservazione sostitutiva, la loro conformità all'originale deve essere autenticata da un notaio o da altro pubblico ufficiale a ciò autorizzato con dichiarazione da questi firmata digitalmente ed allegata al documento informatico.


Tali eccezioni sono state introdotte con DPCM del 21.03.2013 che ha cercato di fare chiarezza sulle tipologie di documenti analogici originali unici che non possono essere oggetto di conservazione sostitutiva e per le quali rimane, quindi, obbligatoria la conservazione dell'originale cartaceo ovvero che possono essere sottoposte alla conservazione sostitutiva solo previa autenticazione di conformità all'originale ad opera di un notaio o di un altro pubblico ufficiale a ciò autorizzato, con dichiarazione da questi firmata digitalmente ed allegata al documento informatico ai sensi dell'art. 22, comma 5, del Codice dell'amministrazione digitale (Dlgs n. 82 del 2005).

I documenti che il decreto indica sono contenuti in una tabella (denominata Tabella A) la quale distingue tra:

-i documenti che è possibile dematerializzare e conservare digitalmente, garantendo la conformità all'originale attraverso l'autenticazione da parte di un notaio o di un altro pubblico ufficiale (ad esempio, decreti del presidente del Consiglio dei ministri, decreti ministeriali, interministeriali o ancora i titoli del debito pubblico);

-documenti per i quali permane, invece, l'obbligo della conservazione dell'originale cartaceo (tra questi ultimi troviamo, a titolo di esempio, gli atti giudiziari, processuali o di polizia giudiziaria e gli atti notarili).


Nel primo caso, dunque, sarà possibile conservare il documento in formato digitale a condizione che lo stesso sia autenticato da un pubblico ufficiale, mentre nel secondo caso dovrà essere obbligatoriamente conservata la versione cartacea.

In base al disposto del Dpcm 21 marzo 2013, le pubbliche amministrazioni mantengono, comunque, la facoltà di conservare, in originale analogico unico, documenti diversi da quelli stabiliti dal decreto.

L'art. 23 del CAD si occupa invece delle copie analogiche di documenti informatici ed ossia la stampa cartacea di documenti digitali.

La norma prevede che: 

1. Le copie su supporto analogico di documento informatico, anche sottoscritto con firma elettronica avanzata, qualificata o digitale, hanno la stessa efficacia probatoria dell'originale da cui sono tratte se la loro conformità all'originale in tutte le sue componenti è attestata da un pubblico ufficiale a ciò autorizzato.
2. Le copie e gli estratti su supporto analogico del documento informatico, conformi alle vigenti regole tecniche, hanno la stessa efficacia probatoria dell'originale se la loro conformità non è espressamente disconosciuta. Resta fermo, ove previsto l'obbligo di conservazione dell'originale informatico .

Il successivo art. 23 bis detta le regole in materia di duplicati e copie di documenti informatici stabilendo che:

1. I duplicati informatici hanno il medesimo valore giuridico, ad ogni effetto di legge, del documento informatico da cui sono tratti, se prodotti in conformità alle regole tecniche di cui all'articolo 71 .

2. Le copie e gli estratti informatici del documento informatico, se prodotti in conformità alle vigenti regole tecniche di cui all' articolo 71 , hanno la stessa efficacia probatoria dell'originale da cui sono tratte se la loro conformità all'originale, in tutti le sue componenti, è attestata da un pubblico ufficiale a ciò autorizzato o se la conformità non è espressamente disconosciuta.
Resta fermo, ove previsto, l'obbligo di conservazione dell'originale informatico .
Un ultimo cenno va fatto ai documenti amministrativi informatici disciplinati dall'art. 23 ter il quale prevede innanzitutto che da tutti gli atti informatici prodotti dalla Pubblica amministrazione è possibile estrarre copia su diversi tipi di supporto e che se sottoscritti con firma elettronica avanzata hanno lo stesso valore dell'art. 2702 del Codice Civile .

Le copie su supporto informatico di documenti formati dalla pubblica amministrazione in origine su supporto analogico ovvero da essa detenuti, hanno il medesimo valore giuridico, ad ogni effetto di legge, degli originali da cui sono tratte, se la loro conformità all'originale è assicurata dal funzionario a ciò delegato nell'ambito dell'ordinamento proprio dell'amministrazione di appartenenza, mediante l'utilizzo della firma digitale o di altra firma elettronica qualificata e nel rispetto delle regole tecniche stabilite ai sensi dell' articolo 71; in tale caso l'obbligo di conservazione dell'originale del documento è soddisfatto con la conservazione della copia su supporto informatico.

Le regole tecniche per la protocollazione e la conservazione dei documenti informatici, emanate il 3 dicembre 2013 con due distinti decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri, sono entrate definitivamente in vigore con l’avvenuta pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale n. 59 del 12 marzo 2014 (Supplemento Ordinario n. 20).

In particolare rispetto a quanto previsto dalla previgente deliberazione CNIPA n. 11/2004, con le nuove norme è stato introdotto il concetto di "sistema di conservazione" al fine di garantire la conservazione a norma dei documenti elettronici e la disponibilità dei fascicoli informatici, stabilendo le regole, le procedure, le tecnologie e i modelli organizzativi da adottare per la gestione di tali processi. 

I sistemi di conservazione già esistenti dovranno adeguarsi alle nuove regole entro 36 mesi dall'entrata in vigore dei decreti. I lotti di documenti conservati fino ad oggi potranno continuare ad essere conservati con le precedenti regole tecniche o potranno essere riversati nel nuovo sistema di conservazione. Tale scelta spetta al Responsabile della conservazione.

Le novità principali introdotte dalle nuove Regole tecniche sono le seguenti:

a) eliminazione della distinzione fra conservazione di documenti informatici e conservazione sostitutiva di documenti analogici. Infatti, per “documento informatico” deve intendersi sia quello prodotto mediante l'utilizzo di appositi strumenti elettronici, sia quello prodotto mediante acquisizione informatica di un analogico (ad esempio tramite scansione);

b) definizione del "sistema di conservazione", sistema che assicura la conservazione dei documenti e dei fascicoli informatici con i metadati a essi associati, tramite l'adozione di regole, procedure e tecnologie idonee a garantirne le caratteristiche di autenticità, integrità, affidabilità, leggibilità e reperibilità. 
Tali requisiti dovranno essere assicurati mediante la predisposizione di un processo di conservazione che deve essere realizzato attraverso la predisposizione di appositi pacchetti informativi, definiti come "i contenitori che racchiudono uno o più oggetti da conservare (documenti informatici, fascicoli informatici, aggregazioni documentali informatiche), oppure anche i soli metadati riferiti agli oggetti da conservare".
I tre momenti principali della conservazione sono definiti da altrettanti pacchetti informativi denominati: di versamento, di archiviazione e di distribuzione;

c) il responsabile della conservazione è la figura principale del sistema di conservazione che deve gestirlo in autonomia. Non esistono vincoli o soluzioni predefinite rispetto alla tecnologia da adottare per rispettare i principi sopra individuati (l'autenticità, l'integrità, l'affidabilità, la leggibilità e la reperibilità).
La normativa prevede, però, che almeno il pacchetto di archiviazione sia sottoscritto digitalmente, mentre per gli altri due rimane la mera facoltà;

d) il manuale della conservazione diventa obbligatorio e deve consistere in un documento informatico nel quale devono essere illustrati dettagliatamente i ruoli, le responsabilità, gli obblighi e le eventuali deleghe dei soggetti coinvolti nel processo di conservazione, le tipologie dei documenti conservati, il modello di funzionamento e il processo di conservazione e di trattamento dei pacchetti di archiviazione, le procedure per la produzione di duplicati o copie, le normative in vigore nei luoghi dove sono conservati i documenti, nonché le infrastrutture utilizzate e le misure di sicurezza adottate. 

e) la sicurezza. La norma (art. 12) introduce l'importante novità del c.d. "piano di sicurezza del sistema di conservazione" ed ossia un documento da redigere, sempre a cura del responsabile della conservazione di concerto con gli altri responsabili delle strutture in cui i documenti vengono conservati (Sicurezza e Privacy) al fine di garantire appunto la sicurezza dei dati ed il rispetto della normativa in materia di privacy.

Con il DPCM 13 novembre 2014 pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 12.01.2015, è stato poi completato il quadro normativo che disciplina la conservazione e la gestione dei documenti informatici attuando in maniera completa quanto previsto dal Codice dell'Amministrazione digitale (Dlgs 82/2005) con riferimento alle tipologie di documenti informatici sopra elencati.

In particolare il decreto disciplina le regole tecniche che riguardano i documenti informatici previsti dall'art. 20, commi 3 e 4 (documenti informatici in genere), dall'art. 22, commi 2 e 3 (copie informatiche di documenti analogici), dall'art. 23 (copie analogiche di documenti informatici), e dall'art. 23-bis commi 1 e 2 (duplicati e copie informatiche di documenti informatici) e dall’art. 23-ter del Codice dell’Amministrazione Digitale (documenti amministrativi informatici).

Le regole, all'art. 3 del decreto si occupano preliminarmente delle modalità di formazione del documento informatico indicando espressamente che esso può essere generato attraverso:

- a) redazione tramite l'utilizzo di appositi strumenti software;
- b) acquisizione di un documento informatico per via telematica o su supporto informatico, acquisizione della copia per immagine su supporto informatico di un documento analogico, acquisizione della copia informatica di un documento analogico;
- c) registrazione informatica delle informazioni risultanti da transazioni o processi informatici o dalla presentazione telematica di dati attraverso moduli o formulari resi disponibili all'utente;
- d) generazione o raggruppamento anche in via automatica di un insieme di dati o registrazioni, provenienti da una o piu' basi dati, anche appartenenti a più soggetti interoperanti, secondo una struttura logica predeterminata e memorizzata in forma statica.

Il testo normativo si occupa poi delle caratteristiche di "immodificabilità" che il documento deve avere "in modo che forma e contenuto non siano alterabili durante le fasi di tenuta e accesso e ne sia garantita la staticita' nella fase di conservazione".

La norma prevede che tali caratteristiche di immodificabilità ed integrità del documento informatico possano essere soddisfatte in maniera diversa a seconda del tipo di documento a cui si fa riferimento.

In particolare, nel caso di documento informatico formato ai sensi del comma 1, lettera a) ed ossia quello generato attraverso l'utilizzo di un apposito software le caratteristiche di immodificabilità e di integrità possono esser determinate da una o più delle seguenti operazioni:

a) la sottoscrizione con firma digitale ovvero con firma elettronica qualificata;
b) l'apposizione di una validazione temporale;
c) il trasferimento a soggetti terzi con posta elettronica certificata con ricevuta completa;
d) la memorizzazione su sistemi di gestione documentale che adottino idonee politiche di sicurezza;
e) il versamento ad un sistema di conservazione.

In sostanza, dunque, si prevede che il documento abbia pieno valore se formato con numerosi mezzi tutti idonei a garantirne appunto l'integrità tra cui, in primis la firma digitale o la firma elettronica qualificata (ed ossia una firma ottenuta attraverso una procedura informatica che garantisce la connessione univoca al firmatario, creata con mezzi sui quali il firmatario può conservare un controllo esclusivo e collegata ai dati ai quali si riferisce).

Allo stesso modo è possibile dare validità ad un documento se sullo stesso viene apposta una marca temporale (operazione ormai abbastanza semplice che viene fornita a pagamento da tutti i gestori di firme elettroniche ed è liberamente utilizzabile da qualunque utente che ne sia provvisto).

Interessante appare anche il riferimento al "trasferimento a soggetti terzi con posta elettronica certificata con ricevuta completa" e, dunque, in sostanza alla posta elettronica certificata che assume mezzo idoneo a "qualificare" l'integrità di un documento.

Nelle ultime due ipotesi si fa, invece riferimento alla memorizzazione su sistemi di gestione documentale (es: in modalità cloud fornita da appositi gestori) che "adottino idonee politiche di sicurezza" ed al versamento su sistemi di conservazione (dei quali invece si occupano le altre specifiche tecniche emanate sin dall'anno 2013 e sopra già descritte).

Qualora invece si tratti di documento informatico formato ai sensi del comma 1, lettera b) (acquisizione di un documento informatico per via telematica o su supporto informatico, acquisizione della copia per immagine su supporto informatico di un documento analogico, acquisizione della copia informatica di un documento analogico), le caratteristiche di immodificabilità e di integrità sono determinate dall'operazione di memorizzazione in un sistema di gestione informatica dei documenti che garantisca l'inalterabilità del documento o in un sistema di conservazione.

Nel caso di documento informatico formato ai sensi del comma 1, lettere c) e d), invece (ossia la registrazione informatica delle informazioni risultanti da transazioni o processi informatici o dalla presentazione telematica di dati attraverso moduli o formulari resi disponibili all'utente ovvero generazione o raggruppamento anche in via automatica di un insieme di dati o registrazioni, provenienti da una o più basi dati, anche appartenenti a più soggetti interoperanti, secondo una struttura logica predeterminata e memorizzata in forma statica) le caratteristiche di immodificabilità e di integrità sono determinate dall'operazione di registrazione dell'esito della medesima operazione e dall'applicazione di misure per la protezione dell'integrità delle basi di dati e per la produzione e conservazione dei log di sistema, ovvero con la produzione di una estrazione statica dei dati e il trasferimento della stessa nel sistema di conservazione.

Importante poi il riferimento contenuto nel comma 9 dell'art. 3 ove si stabilisce che "al documento informatico immodificabile vengono associati i metadati che sono stati generati durante la sua formazione" e che "l'insieme minimo dei metadati" e' costituito da: a) l'identificativo univoco e persistente; b) il riferimento temporale di cui al comma 7; c) l'oggetto; d) il soggetto che ha formato il documento; e) l'eventuale destinatario; f) l'impronta del documento informatico.

All'art. 4 le regole chiariscono che la copia per immagine su supporto informatico di un documento analogico è prodotta mediante processi e strumenti che assicurino che il documento informatico abbia contenuto e forma identici a quelli del documento analogico da cui è tratto, previo raffronto dei documenti o attraverso certificazione di processo nei casi in cui siano adottate tecniche in grado di garantire la corrispondenza della forma e del contenuto dell'originale e della copia.

La copia per immagine di uno o più documenti analogici può essere, invece, sottoscritta con firma digitale o firma elettronica qualificata da chi effettua la copia.

Anche in tal caso sarebbe opportuno comprendere quali siano tali processi e tali strumenti che garantiscano la corrispondenza tra l'originale e la copia.

L’art. 5 delle regole tecniche si occupa, invece del duplicato informatico di un documento informatico stabilendo che lo stesso è prodotto mediante processi e strumenti che assicurino che il documento informatico ottenuto sullo stesso sistema di memorizzazione, o su un sistema diverso, contenga la stessa sequenza di bit del documento informatico di origine.

L’art. 6 è, invece, dedicato alle "copie e estratti informatici di documenti informatici".

Tali documenti sono prodotti attraverso l'utilizzo di uno dei formati idonei di cui all'allegato 2 del decreto,"mediante processi e strumenti che assicurino la corrispondenza del contenuto della copia o dell'estratto informatico alle informazioni del documento informatico di origine previo raffronto dei documenti o attraverso certificazione di processo nei casi in cui siano adottate tecniche in grado di garantire la corrispondenza del contenuto dell'originale e della copia".

La copia o l'estratto di uno o più documenti informatici di tali documenti, se sottoscritto con firma digitale o firma elettronica qualificata da chi effettua la copia ha la stessa efficacia probatoria dell'originale, salvo che la conformità allo stesso non sia espressamente disconosciuta.

L'art. 8 si occupa delle misure di sicurezza ed alla necessità di elaborazione di un piano di "disaster recovery" o piano di continuità operativa, come peraltro già stabilito dal Codice dell'Amministrazione digitale.

In particolare al comma 2 è previsto che "I soggetti privati, per garantire la tenuta del documento informatico di cui all'art. 3, possono adottare, quale modello di riferimento, quanto previsto dagli articoli 50-bis e 51 del Codice e dalle relative linee guida emanate dall'Agenzia per l'Italia digitale. I sistemi di gestione informatica dei documenti rispettano le misure di sicurezza previste dagli articoli da 31 a 36 del codice in materia di protezione dei dati personali, di cui al decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 e dal disciplinare tecnico di cui all'allegato B del predetto codice".

Il capo 3 del decreto e, dunque, gli articoli da 9 a 12 si occupano di un "nuova" tipologia di documento informatico avente caratteristiche peculiari rispetto a quelli sino ad ora esaminati e cioè del documento amministrativo informatico, al quale come indicato dalla norma si applicano le stesse disposizioni sopra enunciate, salve le specifiche indicate appunto negli articoli ad esso dedicati.

La norma prevede che le pubbliche amministrazioni formano gli originali dei propri documenti attraverso gli strumenti informatici riportati nel manuale di gestione ovvero acquisendo le istanze, le dichiarazioni e le comunicazioni di cui agli articoli 5-bis, 40-bis e 65 del Codice.

Dunque il documento amministrativo informatico può essere redatto unicamente attraverso degli specifici software ovvero previa acquisizione di istanze e comunicazioni secondo le procedure previste nel codice dell'amministrazione digitale.

Il documento amministrativo informatico é identificato e trattato nel sistema di gestione informatica dei documenti di cui al Capo IV del D.P.R. 445/2000 comprensivo del registro di protocollo e degli altri registri di cui all'art. 53, dei repertori e degli archivi, nonché degli albi, degli elenchi, e di ogni raccolta di dati concernente stati, qualità personali e fatti già realizzati dalle amministrazioni su supporto informatico.

Le stesse caratteristiche di immodificabilità ed integrità del documento amministrativo informatico vengono assunte anche con la sua registrazione nel registro di protocollo, negli ulteriori registri, nei repertori, negli albi, negli elenchi, negli archivi o nelle raccolte di dati contenute nel sistema di gestione informatica dei documenti.

In sostanza le caratteristiche richieste dalla legge per la validità del documento per quanto riguarda le pubbliche amministrazioni vengono anche "protocollate" in aggiunta al contenuto del documento stesso.

Il comma 10 dell'art. 9 poi prevede che ai fini della trasmissione telematica di documenti amministrativi informatici, le pubbliche amministrazioni pubblicano sui loro siti gli standard tecnici di riferimento, le codifiche utilizzate e le specifiche per lo sviluppo degli applicativi software di colloquio, rendendo eventualmente disponibile gratuitamente sul proprio sito il software per la trasmissione di dati coerenti alle suddette codifiche e specifiche.

L'art. 10 si occupa poi delle copie dei documenti amministrativi informatici stabilendo che l'attestazione di conformità della copia informatica di un documento amministrativo analogico, formato dalla pubblica amministrazione, ovvero da essa detenuto, può essere inserita nel documento informatico contenente la copia informatica e che il documento informatico così formato e' sottoscritto con firma digitale o firma elettronica qualificata del funzionario delegato.

I nostri professionisti possono fornire la propria consulenza in materia supportando così soggetti pubblici, privati o imprese che intendano passare tra un tradizionale sistema di conservazione cartacea dei documenti a quella sostitutiva digitale  avviando così un percorso di dematerializzazione delle corrispondenti versioni analogiche.

In ogni caso cliccando sui titoli indicati nella finestra sottostante è possibile accedere a delle pagine specifiche su singoli aspetti della conservazione digitale telematico che contengono approfondimenti normativi, schede pratiche e suggerimenti per il corretto utilizzo delle relative procedure.

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Emilio Curci,
29 ago 2013, 09:58